האם ה"שכירות ההוגנת", הוגנת?

הדיון הציבורי הבלתי-פוסק בנושא שוק הנדל"ן הישראלי (כבר כתבתי על הנושא כאן) משפיע על סדר היום של המחוקק, וניתן לראות ניסיונות רבים לפעול ליצירת שינויים בשוק באמצעות כלים רגולטורים שונים. לניסיונות הללו הצטרפה לאחרונה הצעת החוק לתיקון לחוק השכירות והשאילה שהתפרסמה בכינוי "חוק שכירות הוגנת", שאושרה בוועדת חוקה חוק משפט לפני מספר ימים, לקראת הצבעה בקריאה שנייה במליאת הכנסת. הצעת החוק עברה לאחר שנתיים וחצי של דיונים אינטנסיביים והיא תוצאה של פשרות פרלמנטריות רבות בין יוזמי ההצעה, ח"כ סתיו שפיר וח"כ רועי פולקמן, לבין הממשלה וגופים רגולטוריים שונים המעורבים בנושא.

הנושאים המרכזיים בהצעה הם סעיף הקובע כי חייבת להיות התאמה מלאה בין הנכס המושכר לבין ההסכמות עם השוכר, וכן כי משכיר יהיה חייב לשאת בכל מקרה בעלויות אי-התאמה שכזאת. הגדרה של נכסים בעלי מאפיינים מסוימים כנכסים שאינם ראויים להשכרה ובכללן דירות הכוללות סכנה לבריאות, דירות שאינן מחוברות לביוב או לחשמל וכן דירות שאינן כוללות פתחי אוורור ותאורה. עוד כוללת הצעת החוק לשוכר לפנות את הדירה לאחר 60 ימי התראה למשכיר, התניות הנוגעות להטלת התשלום במקרה של תיווך על המשכיר, וכן איסור על גביית ערבות בגובה העולה על שליש מדמי השכירות לכל תקפת השכירות.

המטרה המוצהרת של "חוק שכירות הוגנת" היא "לאסדר את תחום השכירות בישראל", תוך "קביעת הסדרים הוגנים יותר כלפי השוכר, בעיקר בשוק בו הביקוש גבוה ועולה על ההיצע". נדמה כי אכן מרבית סעיפי הצעת החוק נועדו לשם יצירת "איזון" במארג הכוחות החברתי. נראה שההצעה מזהה את בעלי הדירות להשכרה בתור גורמים "חזקים" אשר יש ביכולתם לקבוע את התנאים בהם יושכרו נכסיהם. השוכרים לעומת זאת, כך על פי התיאור המוצע, הם הגורמים ה"חלשים" במערכת יחסים זאת אשר נאלצים להתפשר על התנאים אותם מציעים להם המשכירים. הצעת החוק, כך על פי מטרותיה והניתוח המוצע כאן, נועדה לשם איזון יחסי הכוחות בין הצדדים באופן בו המשכירים לא יוכלו לנצל את כוחם העודף אל מול השוכרים ולנצל אותם לרעה.

באופן תאורטי, קיימות שתי אפשרויות לחלוקה מחדש של העושר בחברה. מודל אחד הוא המודל המיסויי, מודל זה משתמש במערכת המס לשם גביית גבוהה יותר מ"עשירים" והעברת הכספים ל"עניים" באמצעות מערכות סעד שונות וכן באמצעות סבסוד השירותים החיוניים שגם ה"עניים" משתמשים בהם דוגמת תשתיות, בטחון, מערכת משפט וכדו'. מודל שני הוא המודל החוקי העושה שימוש בחוקים כדי לנסות וליצור חלוקה מחודשת של העושר במקרים נתונים עוד בשלב המשפטי, טרם תרגום העושר למיסים.

חוק השכרה הוגנת: ניתוח כלכלי-משפטי

לואיס קאפלואו וסטיבן שאוול, שניים מגדולי החוקרים בתחום הניתוח הכלכלי של המשפט, פרסמו בשנת 1994 מאמר שנקרא (בתרגום חופשי) "מדוע מערכת חוקים היא פחות יעילה ממערכת מיסים בחלוקה מחדש של הכנסה". במאמר, קאפלואו ושאוול, בוחנים את יעילותם של חוקים משפטיים בקידום מטרות של "צדק חלוקתי". קרי, חלוקה מחדש של העושר בחברה. הבחינה מתמקדת במקרים בהם החלוקה מחדש באמצעות חוקים נעשית על חשבון יעילות החוק. הם מבצעים זאת תוך השוואה אל מול אפשרות נוספת לביצוע חלוקת עושר, מערכת המיסים. הטענה המרכזית של המאמר היא שנכון שכל מערכת מס תוביל בהכרח לעיוותים בתמריצים הקיימים בשוק, ואולם העברת שיטת החלוקה לשלב משפטי, טרום מיסי, תהווה גורם לעיוותים בפעילות הכלכלית עצמה. בכך יוּעצם הנזק הכלכלי וחוסר היעילות שייגרמו כתוצאה מהחוקים הללו.

יישום הניתוח הקיים במאמר על המקרה של "חוק שכירות הוגנת" יכול לשפוך אור על כמה מהעיוותים שעשויים להיווצר בשוק כתוצאה מהחוק. כך למשל, הגדרה בחוק של זמן התראה מקסימלי אותו יוכל המשכיר לדרוש מהשוכר טרם יוכל האחרון לפנות את הנכס, עשוי להוביל לעלייה במחירי השכירות כמו גם לירידה בנכונות של משכירים להשקיע משאבים בהתאמת הנכסים שלהם לצרכי השוכרים (המשכיר עלול לראות את ההשכרה כפחות בטוחה עבורו ולכן ייטה להעלות מחירים ולהשקיע פחות בנכס). סעיף חוק אחר אשר עשוי ליצור עיוותים חריפים בשוק הוא הסעיף המגביל את גובה הערבונות אותם יכול לדרוש בעל נכס. סעיף זה עשוי להוביל לדרישה לתשלום מראש של חודשי שכירות רבים, לעלייה במחירי השכירות (הירידה בגובה הביטחונות תוביל לחשיפה גדולה יותר להפסדים), להשקעת נמוכה יותר בנכסים (בשל החשש להיעדר יכולת להיפרע מהשכור במקרה שיגרום להם נזקים) ואף ליציאה, במקרים מסויימים, של נכסים משוק השכירות. המשמעות של כלל התופעות המתוארות כאן היא יצירה של עיוותים בשוק, אשר יובילו בהכרח להקטנת הרווחה של כלל המשתתפים בשוק, להקטנה מסויימת בהיקף ההשקעות בשוק ואף להצטמצמותו.

ואולם גם אם מקבלים את התיזה לפיה על אף הנזק הכולל לרווחה החברתית עדיין כדאי לחברה ליישם את החוק החדש בשל חלוקת העושר "השוויונית" שהוא יוצר, עדיין יש לתהות אם חקיקה כזאת כזאת אכן יוצרת "שוויון". הרעיון הבסיסי לפיו ניתן לחלק השוק למשכירים "חזקים" ושוכרים "חלשים" באופן קטגוריאלי מוטל בספק רב, שכן נדמה שאין בסיס לטענה כי שוכרי הדירות הינם צד "חלש" מבחינה כלכלית וכי יש להעביר חלק מהעושר החברתי המצוי אצל בעלי הדירות, אליהם. ניתן בהחלט לדמיין מצבים בהם עובדים המרווחים שכר מהגבוהים במשק, דוגמת עובדי היי-טק, מעוניינים בשכירת דירות באזורים מבוקשים מטעמים המצויים עמהם. קשה לראות כיצד ניתן להגדיר עובדים המשתכרים עשרות רבות של אלפי שקלים בחודש בתור אוכלוסייה שהמדינה צריכה "לדאוג" לה ולהעביר אליה חלק מהעושר של חברה. עוד יש לתהות לגבי הסיווג של בעלי הדירות כ"חזקים". בעלי הדירות עשויים להיות אנשים מהשורה, אשר מיטב חסכונותיהם לקראת הפנסיה מושקעים בדירות להשכרה, ובזה תלויה כל הכנסתם. אנשים כאלו עלולים להיפגע מהחקיקה המוצעת, וקשה לראות כיצד החקיקה עושה "צדק" עם קבוצה זו.

לסיכום, אין ספק כי המצב בשוק הדיור עשוי להקשות על חלק ממבקשי הדיור לשכור נכסים ראויים וליהנות מהם. הצעת החוק נועדה לסייע בפתרון מצב זה, תוך הענקת כוח לשוכרים. אולם יש לתהות לגבי הוגנות ההצעה הזאת, יעילותה, השפעותיה על הרווחה המצרפית ואף על ה"שוויון" שהיא תיצור מבחינת חלוקת העושר באוכלוסיה.

 

0 תגובות

השאירו תגובה

רוצים להצטרף לדיון?
כיתבו את תגובתכם

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *